陈天怡：农村集体经济组织特殊成员资格认定研究——基于浙江4县的调查分析

　　作者： 陈天怡   工作单位： 绍兴文理学院
 

　　作者： 陈鑫鑫   工作单位： 河北工程大学
 

　　摘要：农村集体经济组织特殊成员的资格认定在理论和实践中存在显著差异，通过对浙江省4县7乡镇及村庄实地调查，发现样本村在处理特殊群体成员资格的实践上存在诸多困境，如以外嫁女为代表的特殊成员权益易受侵害、户籍登记制度缺失、各级地方政府政策不一。对此，应通过立法厘清特殊群众成员资格认定标准、统一政策推进成员登记制度、倡导良好乡风文明等举措，以保障农村集体经济组织成员中特殊群体的合法权益。
 

　　关键词：农村集体经济组织;成员资格;调查分析
 

　　引言：
 

　　从物权法到民法典，集体土地所有权、土地承包经营权等集体经济组织成员权益得到进一步明确。但在司法实践中，成员资格的界定存在较大争议，甚至还出现“拒绝受理”和“予以确认”的结果对立。因许多涉农法规政策在适用对象上莫衷一是，导致执法部门对执法范围和执法对象不明晰，进而存在执法灰色地段。
 

　　成员资格的认定涉及集体成员的起点公平，起点公平是乡村共同富裕的底线。由于其地位重要，加上中央暂未统一成员资格的认定标准，相关研究一直是学术与实践的热点，理论收获与实践成果不可谓不丰厚。刘高勇、高圣平认为不论考量要素的单一与否都应遵循基本生存保障原则、平等保障原则、权利义务互联原则、唯一性和确定性原则;管洪彦认为，以户籍、长期固定的生产与生活关系、生活保障基础三方面因素作为一般认定标准，对特殊情形进行针对性的特别处理;韩俊英认为，取得标准需综合采用直接和灵活标准，考虑户籍、权利义务对价性及生产生活保障性与村民自治相统一;吴昭军认为，可采取“因素—效果”立法模式，依次按照是否以土地作为基本生存保障、血缘关系和地缘关系、户籍等作为认定的考量因素。部分地区也在探索成员资格的认定办法并取得了一定的效果，如浙江、四川、黑龙江分别出台各自的《村经济合作社组织条例》以及邢台中院《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》等都为中央未来立法提供了肥沃的实践土壤。在研究相关学说与政策之后，笔者赴浙江的慈溪、天台、开化、缙云四县开展实地调查，通过走访村落、与村民和村干部访谈的方式探索成员资格在浙江乡村的实际界定情况以及实践中遇到的问题，结合相应的法规政策与学术观点提出完善建议，以期为乡村振兴提供绵力。
 

　　一、调查方式与调查村落概况
 

　　调查对象以村干部为主，部分选择对本村事务相对熟悉的网格长、村民代表、村民小组组长等，确保获得信息的准确性。调查方式是问卷+访谈，主要按照问卷内容向调查对象提问，在调查中贯穿深度访谈并做好记录和录音工作。
 

　　在调查村落的选取上，考量地形、经济社会发展程度及产业概况三大要素。宁波、台州、衢州、丽水分别位于浙江的东北、中东部、西部、西南地区，地形有沿海平原、丘陵和山地，在浙江省各地级市GDP排名中有较大差距。选取村落的重点发展产业也各有代表，其概况如表 1所示。以上样本村能较好覆盖浙江村落相关情况，基本能反映浙江农村关于成员资格的界定情况，代表性较高。
 

1 调研区域概况

市县	乡镇或村庄	产业特征
宁波市慈溪市	胜东村	以第一、二产业为主。全村耕地面积2563亩（包括水田、水浇地和旱地，下同），大量土地流转设立红菱种植基地。工业主要以家庭小作坊的形式生产经营汽车及摩托车零配件、各类服装及布料贸易等项目。
	四塘南村	以第一产业为主，二、三产业为辅。整村耕地面积1110亩；工业以五金、服装布料生产为主。
台州市天台县	泳溪乡	以第一产业为主，虽有外聘旅游社进行文旅开发，但多数农民仍以耕种为生。
	龙溪乡	以第一产业为主，同时乡内有四个工业企业。
衢州市开化县	底本村	以第一产业为主，同时发展乡村旅游业。整村耕地面积1052.8亩，森林覆盖率80%；靠近根宫佛国文化旅游区，旅游业发展迅速。
丽水市缙云县	河阳村	二、三产业协同发展。耕地总面积1658亩。保留较完整的古民居，被列入全国乡村旅游重点村。
	湖川村	以二、三产业为主，烟花制造和销售产业发达。全村耕地总面积仅150亩。

　　二、调查村对特殊人员的实际认定方法

　　通过整理归纳，发现同市县范围内各样本村落其成员资格认定办法基本相似，不同市县内的村落有一定差异。妇女、大学生、士官和服刑人员由于其流动性或者户籍地与经常居住地不一致等情况，成员资格常存在一些认定困难，在全国的司法实践中有关成员资格的纠纷也多集中出现在此类群体。在调研中对此类人群进行重点询问与分析，探求其共性与特性。

　　（一）妇女的成员权利
　　所调查的村落都认可嫁进村且迁进户口的女子可以享有成员资格的规则，这利于本村村民娶妻生子，也符合男娶女嫁的传统观念。但在外嫁女的成员资格认定上存在差异（见表2），其中慈溪样本村较贴合省级文件要求，做到男女平等。两村的外嫁女只要户口未迁出且未加入其他组织就仍享有完整的成员资格。

　　相比慈溪，台州、开化和缙云仍遵从传统的“女嫁从夫”的观念，外嫁女即使户口仍在本村也不享有分红等财产性权益，只有选举投票权。在台州和缙云，终身未嫁的女子既无法通过出嫁获得外村集体经济组织成员资格，也无法通过出生获得本村成员资格，其基本的生存权益难以获得有效保障，与省条例中的有关规定相违背。在访谈中一些村民称只能通过和本村男性“假结婚”来取得成员资格，这不利于婚姻制度的管理以及社会的和谐稳定。

　　另外，虽上述三县在外嫁女资格上剥夺其选择权，但均对离婚的外嫁女成员资格有所保障，按照户口为其提供成员权益。如在章程中规定“与本村社员离婚，户籍关系未迁出的人员及其依法判决的随同子女为股权享受对象”等条款。
 

市县	女子出生	女子外嫁 （未迁出户口）	女子外嫁 （已迁出户口）	女子嫁进 （已迁进户口）	女子嫁进 （未迁进户口）	离婚女子在婆家村 （户口仍在婆家村）	离婚女子在娘家村（户口迁回娘家村）
宁波市慈溪市	有资格	有资格	无资格	有资格	无资格	有资格	有资格
台州市天台县	无资格	无资格	无资格	有资格	无资格	有资格	有资格
衢州市开化县	有资格	无资格	无资格	有资格	无资格	有资格	有资格
丽水市缙云县	无资格	无资格	无资格	有资格	无资格	有资格	有资格

　　（二）户籍迁出的大学生的成员权利
　　关于迁出户籍的全日制大、中专学校的在校生能否迁回户籍，是否还是村集体经济组织成员的规定上，部分村落仍认定其为成员；部分村落保留其成员资格，待户口迁回后恢复为正式成员（见表3）。但是迁回程序较为烦琐，在具体实践中可能会发生无法顺利迁回户籍的情况。如缙云河阳村村干部表示迁回户籍需经公安局认定，但公安通常以毕业回村的学生“在本村中无不动产”设限。
 

市县	户籍迁出的大学生
宁波市慈溪市	仅保留成员资格，户籍迁回后为正式成员
台州市天台县	是正式成员
衢州市开化县	是正式成员
丽水市缙云县	仅保留成员资格，户籍迁回后为正式成员

　　（三）服役士官及服刑人员的成员权利

　　在浙江省的条例中规定户籍迁出或被注销的服役士官和服刑人员应当保留成员资格，但是对“成员资格”的定义、如何成为正式成员以及保留成员资格时所享有的权利等具体内容在条例中并未明确。
 

　　为探明此类群体在实践中的具体权益情况，笔者在访谈中对此进行重点询问。发现各村都认定服役人员仍保留成员的身份，在服役期间仍享受村中的分红等财产权益，也能够获得承包地、宅基地，享有充分的成员权利。对于户籍迁出或被注销的服刑人员，样本村统一保留其成员资格，待其刑满释放后恢复成员身份。如开化底本村，村集体会帮60岁以上老年人缴付“惠衢保”，若老年人处于服刑期间村里暂缓帮缴，直至出狱回村又继续帮缴。通过比较两类群体不难发现虽二者在条例中都规定“保留成员资格”，但服役士官的权利与正式成员并无区别，而服刑人员的权利更接近于“非成员”，只是享有在出狱后恢复为正式成员的权益。
 

　　三、调查过程中发现的问题
 

　　(一)妇女的资格权利易受侵害

　　当下“从夫居”仍占农村婚姻迁徙的主流，对于大多数农村妇女来说，结婚后即住在夫家村。在样本村落中，村集体并不考虑外嫁的妇女是否已得到夫村的成员资格，只要妇女外嫁即使未变更户籍也认定其丧失成员资格。在访谈中一位妇女提到她婚后并未获得夫村的成员资格，但想要获取夫村的成员名单存在一定困难，娘家村即以其无法证明自己无夫家村的成员资格为由拒绝认定其为娘家村成员。成员资格既不能“两头占”，也不能“两头空”，但在实际认定中，村集体为维护自身利益，常通过收回成员资格的方式将“两头占”的风险转化至妇女个人的“两头空”，无视了个人的生存权益。
 

　　(二)户籍制度严格捆绑成员资格

　　由于户籍制度仍然是成员资格确认的重要依据，加之户籍制度的认定与管理牵涉部门繁多，造成有关规定相互矛盾或者难以落地实施的局面。如上述河阳村在外大学生无法迁回户籍的问题，村干部表示希望毕业生们能回乡创业且不会在成员认定上设置阻碍，但现实是公安的户籍政策使毕业生们望而却步，放弃回村的想法转而进入城镇发展。这使乡村人才大量外流，拉大城乡差距，不利于实现共同富裕。
 

　　在缙云湖川村的访谈中，村民还提到“过继女儿”的问题，该村属于上述外嫁女仅为“无男户”可认定成员资格的村落。访谈中村民提到，已尽到赡养义务的过继女儿，因缺乏一纸收养证明且分属不同户籍，故而无法适用“无男户”政策，不享有成员资格，也无法顺利继承被继承人宅基地附着建筑物。
 

　　(三)不统一的政策容易引发矛盾

　　这在天台县泳溪乡库区移民中体现尤为明显。泳溪乡内有两大水库需要同时移民，一个是本县的抽水蓄能电站，库区居民移到天台赤城街道;另一个是为宁波供水的清溪水库，库区居民移到宁波市宁海县。抽水蓄能电站的库区居民适用天台的政策，家里有几个男孩(不论是否成家)就能得几套房屋，如果全是女儿则只能分得一套房屋;清溪水库适用宁海的政策，按照户内男女合计人口分，1-2人分得小型，3-4人享受中套，5人及以上分得大套。由于两个水库移民适用不同市县的政策，移民成员为实现利益最大化，对政策施行纷争不止。多女儿的家庭希望适用宁海政策，而多男孩的家庭希望适用天台政策，纷争、上访不断，导致移民工作开展困难。
 

　　四、追本溯源：问题的成因
 

　　(一)法律供给滞后

　　我国现行立法并未明确界定农村集体经济组织成员资格的认定标准，而是将其纳入村民自治的范畴，村民们都希望适用对自己最为有利的标准，因此纷争不断。《土地承包法》起草时因全国二轮承包地已基本分配完成而搁置成员资格认定问题。之后最高院认为成员资格的认定问题事关广大农村农民的基本权利，其法律解释权在全国人大常委会，因此也未对成员资格作出具体解释。2020年农业农村部印发《农村集体经济组织示范章程》在第二章列举了几类取得和丧失成员身份的标准，但并未明确实践中争议较大的几类人群的资格情况，由于是示范章程，其倡导意义大于规范意义。浙江省为适应农村的现实需要颁布实施《浙江省村经济合作社组织条例》，虽然为成员认定提供思路，但具体规定并不明晰，条文内容也有一些模棱之处。加之具体实践情况极为多样，关于集体成员的认定仍然主要依靠村民自治。为全面推进乡村振兴，《农村集体经济组织法(草案)》于2022年12月30日颁布，立法工作紧锣密鼓但仍有较长的路要走。
 

　　(二)成员资格登记制度缺失

　　现行成员身份制度与户籍制度严格捆绑。虽户籍制度便于确定公民身份，户籍登记的公示性与形式性具有简洁明了、方便管理的特点，但户籍登记并未明确包含对成员身份管理的内容。将户籍登记与成员登记等同的预设前提是被登记者是农村居民也是集体经济组织成员，长久居住在农村并以农业为生。该前提在改革开放前大体适用，现需结合当前发展情况与时俱进。有户籍者不一定是本集体经济组织成员，如空挂户;反之也未必丧失成员资格，如服役士官。《土地承包法》明确提出“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，这意味着城镇户籍与土地承包权并非不能并存，户籍对农村集体经济组织成员身份的调控作用将进一步弱化。农业农村部联合多部门在2022年提出要加快成员权证的登记颁发工作，甄别“两头占”与“两头空”群体。改变户籍制度统管成员资格的现状，建立独立的成员身份登记制度势在必行。
 

　　(三)平等意识缺位

　　男娶女嫁的文化根基与经济理性的思维方式使多数村集体都存在排斥外嫁女的倾向，村民自治多数表决又提供了将该倾向转化为制度的路径。村集体在认定资格时，无需考虑外嫁女在夫村是否有成员资格，是否存在“两头空”的问题，只要多数表决通过资格认定规则并报乡镇政府备案，自治章程即生效。村集体经济组织随即能以自治章程为合法依据来取消妇女的成员资格。虽然村庄中的外嫁女可以形成一个利益组织体来维护成员权利，但与全村村民相比依然是少数群体，缺少群众支持，甚至自己的亲属也会站在父权制的立场上与其为敌，外嫁女与村集体的博弈通常要耗费巨大精力却仍以失败告终。
 

　　五、解决的路径
 

　　(一)加强法治保障

　　以《中华人民共和国农村集体经济组织法》提上立法日程以及二轮土地承包即将到期为契机，统一全国千差万别的认定方法。同时，在立法过程中注重弱势群体尤其是妇女权益的保护。在父权制根深蒂固的广大乡村，将成员认定办法交由村民自治很容易忽略妇女的权益，建议在法律制定与适用过程中引入社会性别视角，避免隐形性别歧视。
 

　　建议增加“村集体经济组织以‘某村民取得其他组织成员权利’为由而拒绝认定其为本组织成员的，需提供证明材料”等类似法律条文;同时在司法实践中，需明确相关举证责任由村集体承担。
 

　　建议立法全面考虑不同弱势群体类型，从其外出打工、上学、婚嫁等流动性方面考虑其是否享有成员资格，为农村弱势群体提供全方位的保护。相比于普通农户，特殊的农民群体常受到本集体经济组织的排斥，处于弱势地位，因而其合法权益更易受到侵害。这些群体由于其流动性导致户籍登记、土地承包关系及生产生活关系相互脱离，存在错综复杂的情形，因而需要特别注意并予以重点保护。
 

　　(二)推进部门联合

　　首先，加快推进独立于户籍管理制度的集体经济组织成员登记制度，通过信息数据比对来核查“双身份”与“无身份”人员，守护好社会最基本的公平正义。其次，农村集体经济组织成员资格认定与权益保障涉及众多部门，各个部门应整合政策制度，废止违反上位法精神的文件，为乡村振兴扫除障碍。敞开民意收集渠道，增强服务意识，提升政府公信力。再次，各个机构之间需厘清职责边界，精简交叉环节，特别是需要各个机构通力配合的环节更需加强统筹安排，严厉打击推卸责任的行为。搭建一体化的互联网平台实现各部门工作有效衔接，促进部门联动形成合力，破解实践中遇到的成员资格认定难题，助推共同富裕。
 

　　(三)加强村规民约建设与普法宣传

　　通过村规民约与普法宣传使村民转变观念，构建和谐的邻里关系。首先，制定“良法善治”的村规民约。乡镇政府加强对自治章程、村规民约的审查权，村规民约不得与国家政策、精神相抵触，更不能侵犯村民权利，应当经过全体村民的反复讨论并投票通过。其次，加强邻里互帮互助，形成文明乡风，在人均耕地不平衡的情况下更应互相理解、守望相助。最后，在普法教育工作上，增强弱势群体的权利意识，激发其法治自觉性;鼓励村民通过法律途径解决问题，而非上访闹事。
 

　　结语

　　十九大以来，中央坚持乡村振兴的决心依旧燃烧，加速城乡融合发展的目标如旧坚定，举国上下携手共富的士气依然高昂，这些给了我们长风破浪、横渡沧海的发展底气。中国发展的命脉在乡村，乡村振兴的根基在农民，农民权益的第一保障人是村集体。成为本村集体经济组织成员是生于斯长于斯的农民最基本的权益，也是增强农民参与感和获得感的关键。面对农村集体经济组织特殊成员资格认定的现实困境，中央层面应加快立法工作、统一认定条件;地方层面应积极回应民生所需、增强服务职能;村庄层面应宣扬文明乡风，保护弱者权益，倡导守望相助;个人层面应遵守规则，不侵占双份利益，守护好社会最基本的公平正义。不同主体齐心协力，合力破解成员认定难题，共同擘画乡村振兴韶秀画卷。
 

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　　来源：《中国集体经济》杂志 2023年第35期