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吉林发布农村集体产权制度改革试点方案(图)

【发布时间:2018-11-23 10:32:06】 【来源:吉林日报】

  按照《农业农村部关于商请确定农村集体产权制度改革试点有关事项的函》(农经函〔2018〕2号)精神,根据中央对整省试点的有关要求和国家相关政策规定,结合吉林省实际,制定本试点方案。

  一、优势条件

  吉林地处东北亚腹地,东部与俄罗斯接壤,东南部隔图们江、鸭绿江与朝鲜相望,南部与辽宁相接,西部与内蒙古相接,北邻黑龙江,是全国9个边境省份之一,是国家“一带一路”战略向北开放的重要窗口。现辖1个副省级市、7个地级市、1个自治州和长白山管委会、60个县(市、区)、624个乡镇、9300多个村。2017年,全省农村集体账面资产总额383亿元。

  吉林省农村集体资产的形成和分布具有鲜明特点,农村集体资产财务管理工作经过多年实践,为其他地区探索了路径、积累了经验。吉林省开展农村集体产权制度改革整省试点具备四方面优势条件。一是领导高度重视。省委、省政府主要负责同志和分管负责同志多次就农村集体产权制度改革作出批示,召开专题会议进行研究和安排部署。2017年12月,省委、省政府印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》(吉发〔2017〕37号),成立农村集体产权制度改革领导小组,专门负责农村集体产权制度改革工作。二是农经力量雄厚。省、市、县、乡农经机构健全,尤其是乡镇级按小乡4人、中乡5人、大乡6人核定编制,村级设1名报账员,实行以县农经部门为主的管理体制,从农村税费改革开始,全面实行村级财务会计乡镇代理制,不仅拥有农村集体产权制度改革人力保障,而且还具备坚实的业务支撑。三是具有地区代表性。吉林是粮食主产区,农村集体经营性资产主要集中在城中村、城郊村和园中村,这种现象在欠发达省份普遍存在,具有很强的代表性,搞好试点可以发挥典型示范作用,符合以点带面推进改革的要求。四是具备实践基础。按照中央有关部署,吉林正在有序推进3个国家级试点县、22个省级试点村的农村集体产权制度改革工作,积累了较为成熟的改革经验。

  二、总体要求

  (一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻落实党的十九大精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,大力实施乡村振兴战略,走吉林振兴发展新路,按照党中央、国务院决策部署和整省试点有关要求,以明晰农村集体产权归属、保障农民财产权益为目的,以推进集体经营性资产改革为重点任务,以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向,不断壮大集体经济,探索集体经济新的实现形式和运行机制,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,不断解放和发展农村社会生产力,紧密结合农业供给侧结构性改革和精准扶贫,促进农业发展、农民富裕、农村繁荣,推动城乡融合发展,率先实现农业农村现代化,为巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。

  (二)基本原则。一是维护农民利益。明确农村集体经济组织市场主体地位,落实农民对集体资产股份权能和收益分配权利,始终把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益作为农村集体产权制度改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收。二是严守法律政策底线。将法治思维运用到改革的每一个环节、每一个步骤,严守法律红线,确保改革在法治轨道上推进。改革必须坚持农民集体所有不动摇,无论怎么改都不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,不能让集体资产流失;必须坚持农民权益不受损,无论怎么改都不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,既要防止外部资本侵占,又要防止内部的少数人控制。三是尊重农民意愿。发挥农民主体作用,相信农民智慧,支持农民创新创造,把选择权交给农民,让农民自己做主,任何单位和个人都不能越俎代庖,搞包办代替,但可以给出一些原则性的指导意见,也可以示范引导,确保农民的知情权、参与权、表达权和监督权,真正让农民成为改革的参与者和受益者。四是分类有序推进。针对农村集体资产的规模结构、管理水平、运用效益和农民群众诉求的千差万别,采取差异化的推进措施,因地制宜,因村施策,积极探索,勇于创新,着力在关键环节和重点领域取得突破。五是统筹推进农村改革。树立系统思维,增强各项改革措施的整体性和协同性,把农村集体产权制度改革放在乡村振兴战略的大背景下谋篇布局,纳入农业供给侧结构性改革的总盘子中一体推进,与深化农村土地制度改革、林权改革、水利改革、农垦改革紧密结合起来,最大限度地释放农业农村改革的综合效应。

  (三)目标任务。全面开展农村集体资产清产核资,摸清集体家底,分清资产类别,健全管理制度,搭建监管平台;全面确认农村集体经济组织成员身份,建立成员名册,落实成员对集体资产股份权能,加强集体资产股权管理;建立健全农村集体经济组织,明确集体经济组织市场主体地位,完善集体经济组织管理体制和运行机制,发挥集体经济组织功能作用;管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值;落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。

  三、重点工作

  (一)清产核资。按照农业部等9部门《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》要求,对农村集体资产进行全面清查核实,摸清集体家底,健全管理制度,改进管理方式,防止资产流失。重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等,查实存量、价值和使用情况,做到账证相符和账实相符。对集体债务、老股金和经济合同等要逐笔查实,账外债务、持股证明和经济合同主要内容应登记备查。对政府扶持集体经济发展的拨款、减免税费等形成的资产,归农村集体经济组织所有,取得相关原始凭证,做好资产移交手续,纳入账内核算,按实际使用情况,分清资产类别。对清查出的没有登记入账或者核算不准确的,要经核对公示后登记入账或者调整账目。对长期借出或者未按规定手续租赁转让的,要清理收回或者补办手续。对侵占集体资金和资产的,要如数退赔,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。清产核资由县级党委政府统一组织实施,县乡农业等相关部门要深入村屯加强指导,全面清理核实集体资产,按资源性资产、经营性资产和非经营性资产,分别登记造册并整理归档。资产清理核实结果要及时张榜公布,经村集体经济组织成员大会或成员代表会议确认,及时报乡镇政府备案。聘请有资质中介机构进行清理核实的,须经集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论决定,报乡镇政府备案。

  (二)产权界定。在清产核资基础上,准确界定不同集体经济组织之间以及集体与外部单位、部门的产权关系,落实集体资产所有权。对不同集体经济组织之间的产权归属,要把农村集体资产的所有权确权到各级农村集体经济组织成员集体,并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权,防止平调集体资产。属于村农民集体所有的,由村集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权,未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。有集体统一经营资产的村(组),特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织,并在村党组织的领导和村民委员会的支持下,按照法律法规行使集体资产所有权。集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行,不能打乱原集体所有的界限。对集体与外部单位、部门的产权关系,要按照“谁投资、谁所有”的原则,充分考虑资产形成的过程,从有利于管理和农村社会稳定出发,尊重历史、照顾现实,实事求是地界定集体资产权属。严格划清集体资产和国有资产边界,防止产权纠纷。

  (三)成员确认。依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,全面开展农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。县级要制定确认农村集体经济组织成员的指导意见,报省备案;农村集体经济组织要制定确认成员的具体程序、标准和办法,报县备案,建立健全农村集体经济组织成员登记备案制度。成员确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。

  (四)股权设置。股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。成员股是按集体资产净额的总值或一定比例折股量化,由符合条件的集体经济组织成员享有的股份,成员股可由人口股、农龄股、土地股等一项或多项构成。集体股是按集体资产净额的一定比例折股量化,由全体成员共同享有的股份,集体股占总股本的比例由村集体经济组织成员大会讨论决定,但最高不得超过20%,集体股获得的分红主要用于集体扩大再生产、集体公益事业、弥补福利费缺口、弥补以前年度亏损和转增积累等方面。

  股权设置时,要将农村合作基金会清盘关闭时的折股股金,经集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论确定量化标准,优先落实给持股人。

  (五)折股量化。将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,落实到户,编制成员名册,发放股权证书,作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村,特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。已经实行股份合作的,要总结经验,健全制度,让农民有更多获得感;没有开展股份合作的,可根据群众意愿和要求,先进行试点,再由点及面展开。农村集体经营性资产的股份合作制改革只能在农村集体经济组织内部进行。鼓励各地在尊重农民意愿的前提下,开展土地股份合作,发展新产业新业态。

  (六)股权管理。农村集体资产股权实行静态管理,提倡不随人口增减变动而调整。建立集体资产股权登记制度,详实记录农村集体经济组织成员持有的集体资产股份取得、继承、抵押、担保、交易、收益等信息。健全集体收益分配制度,明确收益分配范围和顺序,把农民集体资产股份收益分配权落到实处。成员股可以在本集体经济组织内部进行有偿转让,但要防止和避免股权集中到少数人手中;由本集体经济组织赎回的,一般应由成员自愿提出退出股份申请,集体经济组织按照一定的程序和价格收购。成员股的继承,由本集体经济组织根据《继承法》等相关规定,制定具体办法。具备条件的地方,探索研究制定集体资产股权抵押、担保贷款办法。

  (七)组织登记。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,是特别法人,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。现阶段可由县级农业(农经)部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,并赋统一社会信用代码,农村集体经济组织可据此向有关部门办理公章刻制、银行开户等相关手续,开展经营管理活动。未实行经营性资产折股量化的地方,可申请成立经济合作社;实行经营性资产折股量化的地方,可申请成立股份经济合作社。注册登记的农村集体经济组织,启用新的账目和专用印鉴,乡镇将代管的村级公章移交给村集体经济组织。农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,成立成员大会。成员大会是集体经济组织最高权力机构,涉及成员利益的重大事项实行民主决策,须经成员大会或成员代表会议三分之二以上审议通过后方可实施,实行持股成员一人一票表决制度,防止少数人操控。成员大会选举产生理事会、理事长和监事会、监事长,理事长是法定代表人,监事长列席理事会会议,理事会成员人数应为单数,监事会成员不得少于3人,理事会成员和监事会成员不得兼任。村干部是集体经济组织成员的,可兼任村集体经济组织理事长、监事长等职务。

  (八)发展壮大农村集体经济。加快农村集体资产监督管理平台建设,将清产核资结果、集体经济组织登记、资产财务管理、产权制度改革情况等纳入平台。建立健全农村产权交易市场,开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。逐步完善农村集体经济组织功能,探索明晰其与村民委员会职能关系。引导农村集体经济组织利用土地、生态环境和人文历史等资源性资产发展现代农业项目、休闲农业和农村旅游;探索利用各类闲置的房产设施、集体建设用地等,以自主开发、合资合作等方式发展相关产业。

  四、时间表和路线图

  农村集体产权制度改革整省试点的时间表为:2018年,全面动员部署清产核资工作,制定清产核资配套政策,组织开展清产核资培训,分步开展清产核资工作,基本完成清产核资任务,建立集体资产台账。2019年上半年,全面完成清产核资,对清产核资开展“回头看”,将清产核资结果纳入集体资产监管平台,完成农村产权流转交易平台和市场建设,条件成熟的地方可以开展成员确认、股权设置、折股量化等工作。2019年下半年,全面完成成员身份确认,编制成员名册,由点及面开展经营性资产折股量化,发放股权证书。2020年10月底前,全面完成经营性资产折股量化,制定农村集体经济组织章程,对农村集体经济组织进行登记赋码,规范集体资产监管和运营,汇总农村集体产权制度改革成果,总结试点经验,探索出可复制、可推广的试点模式,以省政府名义向农业农村部总结报告农村集体产权制度改革整省试点工作情况。

  农村集体产权制度改革整省试点的路线图为:全省所有的农村集体经济组织都要开展农村集体资产清产核资和成员身份确认,在此基础上,对不同类型的农村集体经济组织,分类实施改革。对经营性资产数额较大的,要将集体资产折股量化到人、落实到户,制定农村集体经济组织章程,建立农村集体经济组织治理机制和运行机制,按规定进行登记赋码,建立收益分配制度,按股份向成员分配收益,增加农民财产性收入;对经营性资产数额较小的,是否折股量化及开展后续改革工作,由农村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论确定;对没有经营性资产的,完成清产核资和成员身份确认工作后,暂时维持现状,重点是发展壮大集体经济。没有折股量化的农村集体经济组织,以后如因集体土地征收、政策资金扶持,以及集体取得发展拥有较多经营性资产,具备折股量化条件时,再进行折股量化以及后续改革工作。

  五、组织保障

  (一)强化组织领导。农村集体产权制度改革实行省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制。省委、省政府成立了吉林省农村集体产权制度改革领导小组,领导小组办公室设在省农业农村厅。市县乡要成立本级农村集体产权制度改革领导小组,各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅,担任组长,承担领导责任。村级要在乡镇党委政府指导下,建立在村党组织及村委会领导下的,由村集体经济组织负责人、村务监督委员会成员和村集体经济组织成员代表共同组成的村集体产权制度改革领导小组和工作班子。

  (二)制定工作方案。县级党委政府要对农村集体产权制度改革进行总体安排部署,明确具体任务,制定工作方案,开展政策和业务培训,进行广泛宣传动员,稳步组织实施。乡级党委政府要制定具体实施方案,细化工作任务,一项一项抓好落实。村级要在县乡指导下,研究制定具体操作办法,经乡镇政府把关、村集体经济组织成员大会或成员代表会议讨论通过后,报乡镇政府备案。

  (三)落实工作责任。省市县乡村五级要层层分解任务,明确工作目标,将每项具体工作落实到单位、到人头,创造保障条件,确保事有人管、责有人负,对于改革中遇到的矛盾和问题,要切实加以解决,涉及重大政策调整的,要及时向上级请示汇报。各级要加强调查研究和工作指导,及时做好政策评估,协调解决改革中遇到的困难和问题。加强监督检查,严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。

  (四)加强宣传培训。坚持正确的工作方法,切实发挥基层党组织核心作用和党员干部模范带头作用,采取农民群众喜闻乐见的方式、听得明白的语言、看得清楚的典型,讲清政策,明确权利和责任,做好不同对象的思想工作,尤其是让农民群众全面了解改革精神和政策要求,充分调动农民群众参与改革的积极性,营造良好的改革氛围。加大培训力度,主要培训各级党政负责同志、农业(农经)部门负责同志和具体工作人员,省培训到市县,市培训到县乡,县培训到乡村,实现培训全覆盖。

  (五)加大政策支持。清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定,营造有利于推进农村集体产权制度改革的政策环境。认真执行农村集体产权制度改革的税费优惠政策,将国家税费减免政策落到实处。进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。逐步增加政府对农村的公共服务支出,减少农村集体经济组织的相应负担。完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保等政策,健全风险防范分担机制。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。农村集体产权制度改革工作经费纳入同级财政预算。

  (六)维护农村社会稳定。农村集体产权制度改革涉及集体和农民的切身利益,政策性强,关注度高,操作难度大,要尊重农民意愿,兼顾集体和农民的利益,采取切实可行的便民服务方式,畅通民意表达渠道,做好政策解答、信访接待、农村产权纠纷调解仲裁和司法救济等工作,搞好社会稳定风险评估,稳扎稳打,稳步推进,及时发现和消除不稳定因素,做到小事不出村、大事不出乡,把矛盾化解在基层,消灭在萌芽状态。


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