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韩俊:论“三农”中国梦的实现

【发布时间:2014-12-08 09:39:47】 【来源:《农业经济》】

     我国是一个农业大国,新一届中央领导提出了农业强、农村美、农民富的新理念、新论断。要让农业强,我国必须始终掌握好粮食安全的主动权,必须确保农产品质量和食品安全,必须强化对农业的支持保护。要让农村美起来,我国必须把生态环境可持续作为农业现代化的目标,必须因地制宜搞好农村人居环境综合整治,必须科学规划,保留乡村风貌。要让农民富起来,我国必须加快构建新型农业经营体系,必须开辟农民增加收入的新渠道,必须提高农村公共服务水平,必须有序推进农业转移人口市民化。

  党的十八大以来,新一届中央领导集体就事关“三农”改革发展的全局性、战略性和方向性问题,提出了一系列新理念、新论断、新举措,为新阶段做好“三农”工作提供了基本遵循。在2013年年底召开的中央农村工作会议上,习近平总书记强调:中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富。让农业强起来、让农村美起来、让农民富起来,是一个立意高远、内涵丰富的宏大命题,事关全面建成小康社会,事关“三农”中国梦的实现。

  一、让农业强起来

  经过35年的改革开放,我国工业化城镇化快速发展,农业发展已进入了一个新的阶段。农业在国内生产总值中占的比重越来越低(2012年为10.1%),农业就业比重持续下降(2012年为33.6%),农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越依靠非农产业(2012年来自种植业的收入仅占26.6%,工资性收入比重占到了43.6%),我国一些重要农产品对国际市场的依赖也越来越高(2012年我国粮食净进口规模达到7748万吨,粮食年度自给率已降至88.4%,其中大豆自给率l8.1%)。

  新阶段,农业仍然是国民经济最重要的基础产业,承担着重要的不可替代的功能。农业不仅提供我们所需的农产品、大量的就业,还要提供良好的生态系统,以及提供教育和文化承载等多样化的功能。经济发展水平越高,社会越是进步,农业功能的多样化趋势越是明显。

  应当看到,我国绝对是一个农业大国,但还不能说是农业强国。农业仍然是国民经济的最为薄弱的环节:农产品供求趋向偏紧、农产品质量安全问题突出、农业比较效益偏低、农业生产基础设施薄弱、农业抵御风险能力不强、农业要素外流加剧、农业生产方式和流通方式落后。

  1.让农业强起来,必须把饭碗牢牢端在自己手上,始终掌握好粮食安全的主动权

  世界上真正强大的国家,没有软肋的国家,都有能力解决自己的吃饭问题。我国是世界上最大的粮食消费国,每年粮食消费量(6.8亿吨)占世界粮食贸易量(3.3亿吨)的两倍左右,如果粮食进口过多,存在着不可低估的风险和隐患,不仅国际市场难以承受,也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。按照今年中央一号文件的部署,要实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略,加快构建符合我国国情的粮食安全保障体系,不断提升农业综合生产能力,提升统筹利用国际农业资源和市场的能力,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

  2.让农业强起来,必须让人民吃上放心的食物,确保农产品质量和食品安全

  从国际上的教训来看,农产品质量和食品安全在严重危害人类健康的同时,也给民众造成了很大的心理恐惧,直接影响到民众对政府的信任。从我国的情况看,农产品和食品安全涉及从“农田到餐桌”的农业食品整个产业链,各个环节中都存在不安全因素,质量安全事件时有发生,成为我们的“心头之痛”。我国必须借鉴国际上食品安全管理的有益经验,紧紧围绕从源头净化产地环境、保证投入品质量、规范生产者行为、严格市场准入等关键环节,用最严谨科学的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责、最透明的知情,通过政府、产业界、消费者、媒体、教育和科研机构等有关各方密切配合、相互协作,坚持源头治理、标本兼治,建立“从农田到餐桌”的全程农产品质量和食品安全控制体系,确保广大人民群众吃得放心。

  3.让农业强起来,必须强化对农业的支持保护

  毫无疑问,提高农业市场竞争力,必须坚定不移地破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视,对能够让市场调节的事务,政府应尽量退出,放手让农民大胆去闯市场,真正使市场在农业配置资源中起决定性作用。要坚持市场定价原则,完善对粮食、棉花、生猪、奶业、油料、糖料等重要产品的价格支持政策,促进农产品价格保持在合理水平。

  然而,农业是一个社会效益高而自身效益低的产业,市场失灵现象在农业中表现更为突出。可以说,发达国家之所以有很高的农业现代化程度,都离不开政府的干预和保护。我国粮食实现“十连增”,农民收入增长“十连快”,一个重要因素就是国家不断增加农业的资金和物质投入,改善农业生产条件。当前,我国农业基础薄弱,公共财政要坚持把“三农”作为支出重点,优先保证“三农”投入稳定增长。拓宽“三农”投入资金渠道,充分发挥财政资金引导作用,通过贴息、奖励、风险补偿、税费减免等措施,带动金融和社会资金更多投入农业农村。完善农业补贴政策,扶持新型农业经营主体,加大对产粮大县的扶持力度。特别是要加快发展新型农村合作金融组织,在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上,培育发展农村合作金融,切实改善农村金融服务。

  二、让农村美起来

  近年来,工业及城市污染继续向农村转移,农村地区工业“三废”排放量及污染呈加剧的趋势。化肥、农药施用强度高,流失量大,使耕地和地下水受到了大面积污染。局部地区土壤重金属污染已进入集中多发期。塑料农膜使用增加,污染加剧。畜牧业和水产养殖业的集约化发展造成的新污染面广量大。村庄环境普遍脏乱差,生活垃圾大都露天随意堆放,农村生活污水几乎全部直排。农作物秸秆60%以上未被有效利用,成为污染农村生态环境的重要因素。农村生活燃料中,沼气、液化气、太阳能等清洁能源的比重还很低。各种农业面源污染、生活垃圾污染、工业点源污染造成农村水质变坏、土壤污染、大气浑浊恶臭,直接影响农业产品的品质,危害农业生产,危及农村饮水安全,直接危及群众健康。近年来,农村人口中与水环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率上升,且显著高于城市。农村污染事故导致的群体性事件频发,已经成为影响社会安定的重要因素。

  党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设提出了明确要求。让农村美起来,把农村建设成为农民的幸福家园,是生态文明建设的重要内容,是亿万农民的共同心愿。

  1.让农村美起来,必须把生态环境可持续作为农业现代化的重要目标

  要协调兼顾实现高产高效与资源生态永续利用,以解决好地少水缺的资源环境约束为导向,加大农业面源污染治理力度,大力发展循环农业、生态农业、节约型农业,形成资源节约、环境友好的农业发展方式。十八届三中全会提出要调整严重污染和地下水严重超采耕地用途,有序实现耕地休养生息。国家将会启动农业资源休养生息试点,投入大量资金支持开展土壤污染治理,支持开展华北地区地下水超采漏斗区综合治理。国家也将加大财政预算内资金用于生态效益补偿的力度,逐步提高补偿标准,完善森林、草原、湿地、水土保持等生态补偿制度。

  2.让农村美起来,必须园地制宜搞好农村人居环境综合整治

  要尽快改变许多地方污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧的脏乱差状况。加快农村饮水安全工程建设,让农民喝上干净水。加快农村公路建设,让农民走上平坦路。大力发展可再生能源,让农民烧上清洁气。加大工业污染治理力度,禁止工业污染下乡和向欠发达地区农村转移。加大小城镇污水治理力度,逐步实现工业污水和生活污水集中处理。

  3.让农村美起来,必须科学规划,保留乡村风貌,防止走样变样

  不能照抄照搬城镇建设那一套,搞得城市不像城市,农村不像农村。不能强行撤并村庄,赶农民上楼。要“慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房”。

  三、让农民富起来

  近年来,国家强农惠农政策力度大,农村劳动力转移到非农产业就业的已超过2.69亿人,农民工工资年年都在涨,以城乡居民收入比衡量的城乡居民收入差距自2010年以来连续4年缩小。但农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面仍然没有得到根本改变,城乡发展差距过大的问题依然很突出,城乡二元体制仍然根深蒂固、影响广泛。

  城乡收入差距大的深层原因在于农业、农村、农民所处的三个“不利地位”:在市场机制的作用下,农村资金大量被抽走,农业在资源配置中仍处于不利地位;农产品价格明显偏低、农民工工资明显偏低、征占农村土地补偿价格明显偏低,农民在国民收入初次分配中仍处于不利地位;城乡二元结构矛盾突出,公共资源在城乡之间分配不均衡,农村在国民收入再分配中仍处于不利地位。

  根据最近我们对全国205个村庄、5165个农户的调查,仅60%的家庭有人外出打工,外出农户家庭平均每户4.6人,外出人口2.0人,留守的2.6口人中,有1.6人为60岁以上老人。这就是当今中国农村的现实:在快速城镇化过程中,人一茬一茬离开农村,村子变空了,人口变老了。目前,农村留守老人接近5000万,留守儿童超过600万人,留守妇女达4700万人。如果务农挣不到钱,搞农业没有奔头,当农民不体面,谁还愿意留在农村?农村会越来越成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。因此,农村发展,说到底,是一个怎么富裕农民的问题。如果说,解决13亿人的吃饭问题是治国理政的头等大事,那么,解决8亿多农民的富裕问题则是现代化过程中的最大难题。新阶段破解“三农”发展难题,从根本上讲,就是破解农民增收致富这道难题。

  1.以解决好“地怎么种”为导向,加快构建新型农业经营体系

  按照常住人口计算,2012年,我国农村人均耕地面积为2.83亩,户均约半公顷。经营10亩以下的农户占家庭承包户的85%。毫无疑问,我国目前这种小规模、分散的家庭经营方式存在着明显的局限性。按照目前种粮收益水平,一个农户全家种粮1年的纯收益只相当于1个劳动力在外打1个月工的工资收入。只有引导农民流转承包土地经营权,让更少的农民种更多的地,发展专业大户、联户经营、家庭农场、农民专业合作社等多种形式的适度规模经营,才能保证务农有合理收入,当农民才比较体面。这个道理再也明白不过了。但是,发展适度规模经营这件事,不能拔苗助长,不能片面追求土地流转快和经营规模大,不能搞强迫命令,更不能搞大跃进,人为“垒大户”。在现有机械化和服务水平下,并不是规模越大效益越好。规模扩大后劳动成本会提高,资金压力和成本压力都很大,靠种粮很难消化。适度的土地经营规模,应使农民种粮收入和外出务工收入大致相当,具体范围则要因地制宜。有关测算表明,如果把实现种地收入与进城务工收入相当作为粮食生产适度规模的标准,在北方单季地区,家庭经营的适度规模应在120亩左右;在南方两季地区,则为60亩左右。从国际比较看,这仍是很小的规模。按这一标准实现农业规模化经营,则全国粮食生产仅需劳动力4300万人。据估计,我国目前从事粮食生产的劳动力在1.5亿人左右。这就是说,全国粮食生产实现规模化经营,尚需转移1亿左右的农业剩余劳动力。因此,要尊重农民意愿,维护农民权益,把选择权交给农民,让农民唱主角,扶持但不包办,引导但不替代,真正做到惠民利民富民。

  2.以解决“农民财产权益如何保障”为导向,开辟农民增加收入的新渠道

  土地是农民最基本的生产资料和财产,是农民维持生计的最基本保障。随着城镇化进程的加快,征地规模不断扩大,被征地农民数量逐年增加,违法征地、暴力征地频发,社会风险加剧。城镇化过程中因土地问题引发的社会矛盾加剧,根本原因是我国征地制度改革还未破题。赋予农民更多的土地财产权,是深化农村改革的一项最重大任务。要加快推进征地制度改革,缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,确保被征地农民得到足够的补偿,保障农民公平分享土地增值收益。当前,应按照党的十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”和“保障农民公平分享土地增值收益”的要求,着力解决征地补偿标准过低问题。各地已经普遍实行的“留地安置”,对被征地农民和集体从事开发经营、新办企业等方面提供用地扶持,这是一种适应市场经济要求的重要的补偿方式,对于保障被征地农民的长远生计,发挥了重要作用。对此,应予以推广,并在法律上予以认可。要改革完善征地审批、告知、公示、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序,强化被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权,进一步规范和约束政府的征地行为,防止地方政府滥用征地权。在城镇化过程中,无论经营性还是公益性建设,只要城市建设需要,政府都动用征地权对农村集体土地实施征收,沿着这一老路继续走下去,农民只能被动地等着“被城镇化”。今后,对符合规划和用途管制的集体经营性建设用地不应当继续实施征收,应允许农村集体经济组织直接开发,直接分享土地增值收益。土地确权登记是土地制度建设的一项基础性工作,要在明确赋权的基础上,为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书,加快建立统一、权威的农地权利登记体系。

  3.以解决“钱从哪里来”为导向,提高农村公共服务水平

  2003—2012年,中央财政累计安排“三农”支出超过6万亿元,其中,2007—2012年,中央财政共安排“三农”投入4.9万亿元,年均增长超过23%,比同期中央财政支出年均增长率高6.6个百分点。中央财政用于“三农”支出占中央财政总支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%,增加4.6个百分点。尽管如此,公共资源在城乡配置失衡问题仍然突出,公共财政的覆盖范围和力度不够,现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要,包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态。确保2020年全面建成小康社会,实现城乡基本公共服务均等化的目标,重点和难点都在农村。必须以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务为目标,增加国家对农村基础设施、农村教育、文化、医疗卫生、社会保障事业的投入,不断提高农村基本公共服务的标准和水平,实现从有到好的转变,逐步实现城乡基本公共服务均等化,只有这样,才能防止人口大量外流而导致“农业萎缩”和“农村凋敝”的局面,加快建立覆盖城乡的公共财政体制。

  4.以解决好“人往哪里去”为导向,有序推进农业转移人口市民化

  农民工不能在城市安居乐业,家分两地,长期奔波于城乡之间,这种不彻底的转移方式,起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。我国“三农”问题突出,城乡居民收入差距持续扩大,其根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。只有减少农民、增加市民,从根本上改善城乡资源配置,才能为发展现代农业创造条件,才能富裕农民和繁荣农村。随着我国城镇化进程的加快,农村劳动力将继续大量涌向城市,推进农民工市民化是大势所趋。必须改革户籍制度,逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇,还原户籍的人口登记功能,逐步创造居民自由迁徙的公平环境,有序推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,促进农民工共享改革发展成果。  

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