乡镇政府推动农村集体经济发展策略建议——以甘肃省静宁县为例

　　摘要：乡村振兴实现需通过多方面、多元性努力，以乡镇政府牵头推动农村集体经济发展，甘肃省静宁县政府搭台、吸引资本均已取得阶段性效果，为促进发展需首先认识基层组织、资源分配、干预过度、监管不足等问题。提出加强组织建设、找准角色定位、健全管理体制、转变发展观念为主的策略，促进农村集体经济发展，厘清工作思路，总结既往经验，消除既往工作中思想偏差、忽略农民主体性的问题，以多元办法推动集体经济蓬勃发展。
 

　　关键词：农村集体经济;乡镇政府;发展问题;应对策略;
 

　　乡镇政府是乡村振兴战略实施的执行者、推动者，也是农村集体经济发展壮大的核心力量，具备引领者属性和作用，正确发挥乡镇政府职能、探索有效的发展农村集体经济路径是乡镇政府重要的工作环节。以甘肃省静宁县为例，政府职责从“一农”向“三农”转变，工作由“单一”向“多项”发生变革，紧密联系实际有序推进集体资产股权设置与折股量化，资产运营、服务增收等多种方式实现了农村集体经济长足发展，在组织工作等方面取得了较为满意的效果，发挥了个体作用朝向共同目标而努力，达到了1+1>2的效果。但不可否认，因地域差异农村集体经济会存在发展的独特性，根据静宁县所面临的问题及所使用方法的效果来看，农村集体经济的发展还有较多可提高空间。
 

　　一、甘肃省静宁县的农村集体经济成效及规划发展
 

　　农村集体经济发展本身具备较强的综合性，需要综合政府、村级组织、经济社会组织与个人力量科学协调共同治理，以此来实现集体经济良性发展，并在不断发展之中持续进取、积极提高，明确各方责任处理好协调关系[1]。根据静宁县发展情况来看，全县333个行政村村集体经济总收入由2017年62.7万元增长至2020年的936.57万元，村均收入达2.81万元，226个贫困村实现村集体经济收入681.76万元，村均收入3.02万元。2020年1-9月333个行政村村集体经济收入902.43万元，村均2.71万元。经济收入在目前发展中持续提高，大部分经营主体为村委会，小部分经营主体为党支部领办合作。通过政府搭台创新环境、吸引资本助力片区发展促进了新技术步入农村产业，促进农村产业现代化发展。为满足集体产权交易市场需求，建成1处县级农村集体产权交易中心、11处乡级农村集体产权交易所和10处村级产权交易服务站，为农村集体资源与资产进入市场开展交易活动开绿灯、行方便，提高了产权交易的效率，形成以资产盘活、土地流转、旅游带动、股份合作为主类4类15种发展新模式，至2020年底全县333村集体经济总收入达936.57万元，村均收入2.81万元。培育规范专合组织方面，开展培训班12期累及培训3000余人，创建市级以上合作社示范社107家。统筹整合相关涉农资金500万元，在226个贫困村推选50个积极开展生产经营，带贫作用显著的贫困村农民专业合作社，每社补助10万元，进一步增强合作社服务和带动能力。全县226个贫困村共有合作社696个，其中运营较规范以上的557个，占80%，运营一般的53个，占8.3%，带动贫困户达到2.76万户。未来发展中继续加快推动农民合作社质量提升，整县推进试点工作，运营规范比重持续上升。所有工作核心均指向脱贫攻坚，坚持以产业扶贫作为根本策略，全面推行“国有平台公司+龙头企业+专业合作社+农户(贫困户)”的“静宁模式”，坚持发展特色产业，围绕小庭院、小家禽、小手工、小买卖和小作坊等“五小产业”作为主要的补充，实现了户有产业、产业到人，通过专项的产业扶贫培训、果蔬保鲜库建设及贫困村合作等，10个三年行动工作方案和25条扶持政策措施进一步实现了扶贫政策精准规范到户，其中以果品为主导产业的112村，以牛为主导产业的63村，以马铃薯、玉米为主导产业的有51村，地方特色产业日渐繁荣。
 

　　根据实践探索来看，目前所采取的方法效果较好，集体经济收入方面明显优化，还可发展地区优势，实现地区特异性发展，发挥企业、集体和农户三方面的合作优势。但仍然要看到的是，当不断扩大发展农村集体经济之后势必会面临不同困境，很多乡镇政府在实际工作时会存在错位、干预不当、统筹能力有限的问题，会产生未来发展与持续稳定增长的阻碍，故而先对问题加以分析再提出针对性策略(见图1)。
 

　　图1 论文技术路线
 

　　经济可持续发展需要对过往问题加以总结，对困难和阻力进行分析，在这基础上才能提出针对性的意见来积极应对农村集体经济之中所面临的发展问题，实现让静宁全县享受发展红利。虽然有典型经验，但在问题方面仍然不可忽视。
 

　　二、农村集体经济的发展问题及内在原因
 

　　(一)问题体现

　　以乡镇政府牵头推动农村集体经济发展最为常见问题之一就是组织建设方面存在一定薄弱环节，因为基层治理能力、组织协调能力相对较为有限，实际工作较为琐碎，故而薄弱环节更加明显[2]。第一，基层组织建设存在不足。目前农村部分带头人创新能力、发展能力相对较为有限，导致集体组织能力不足，经济发展基础不够牢固。借鉴其他地区发展情况来看，村班子难以发挥合力开展实际工作的现象并不罕见，村内事物的组织管理架构不够合理，很少会严格按照“四议两公开”的方法开展实际工作，无法调动农民自主意识、主人翁精神，由于干部在工作方面积极性不高那么广泛群众也无法积极跟进。而且在队伍建设过程中，存在不同程度农村带头人方面的缺陷，制度不完善决定了现有大部分集体经济管理运营人员在规模不够大的情况下均由两委人员兼任，缺乏针对性的专业管理人员。加之目前周围大城市的吸引力，农村青年人才流失严重，缺乏持续支持力量。第二，乡镇政府干预方式问题。目前很多乡镇政府为了满足阶段性发展需求选择了过渡包揽的现象，以程序化的方法达到治理目的，但实际上这种方法不利于总体发展，会有一些村集体的想法、创想不能落地，导致失去自主性和主动性，内生动力会明显降低。过度干预之后还容易因为为了获取较为满意增长指标而出现工作盲目，产业方面可行性缺乏保障，出现了资源浪费、投入浪费以及村集体精力浪费，挫伤工作积极性。第三，资源分配问题。资源倾斜、投放过集中就容易导致县区内出现发展不均衡，经济增长速度也会伴有快慢不一致的情况，大量的资金、人才支持虽然短期效益较好但长期发展潜力不足，最终只能短时间获得满意收益，最终发展会出现内动力和持续动力的不足。由于制定不够合理、分配不够全面，更加容易导致发展规划与集体需求不相契合，农村集体经济发展产生了脱离群众需求的问题。第四，监管不到位。监管是保障工作的重要环节，目前有很多职能部门对自身监管方面责任还不够清晰明确，导致其成为农村集体经济发展的短板，因为监管不足、运营不全面，导致集体资产价值被低估，甚至会出现集体资产的浪费、流失。
 

　　(二)内在原因

　　思想观念偏差导致经济发展不均衡是农村集体经济发展中诸多问题的常见原因之一，忽视了精细发展、模糊了角色定位，导致区域经济发展不够均衡，出现较多实际问题[3]。核心原因是总体实际工作中没有发挥农村群众的主体作用，致使最终工作出现较多的障碍，影响最终发展质量，资源分配等方面也势必会面临较多实际问题，发展思想得不到保障就导致了如上问题的出现。而且在用人方面，机制不够健全、内在动力不足，人才储备量不够，更容易导致出现重复建设、面子工程。制度的不完善性也是导致一系列问题出现的原因，加之实际工作时对群众引导的关注度不足，均进一步加深了这些问题影响。这些原因是阻碍实际发展的核心因素，也是导致问题出现的内在影响，致使村集体市场意识、发展能力不够，主导产业定位不够明确，特色资源挖掘深度不足。
 

　　三、农村集体经济的发展优化策略
 

　　(一)强化基层组织

　　强化基层组织是提振集体经济的重要手段之一，有助于更好的提升基层组织战斗力，并应对现有实际问题让基层组织更加合理，抓住集体经济发展的关键重要节点，强化自身能力[4]。第一，要以创新为导向实行集体经济组织联盟。村镇协作、企业配合，共同建设发展，促进产业振兴，将静宁县现有发展较好的区域设定为主阵地，强化周边之间的联动，乡镇政府牵头提高凝聚力，联合片区内的企业共同开展实际工作，让其组织协调程度、流畅程度得到提高，解决片区内的各类问题，实现资源共享、统筹发展、协作进取、共同提高，把握按股分红的利益机制，以合理的结构调动组织积极性，提高村民参与程度、知情程度。大小事务要保持公开透明，保持村民较高的参与程度，以合适的架构调动农村居民参与集体经济的积极性。第二，拓宽人才渠道优化队伍建设。一方面需要强化对现有人才的培养，制定专业课程强化理论培训，结合现有发展特点开展实际人才发展工作。另外一方面需要强化人才的持续储备，提高绩效报酬，围绕村级经济发展所做出的贡献给予物质、精神层次激励，积极输送技术人才、科技人才深入农村。第三，强化党员队伍素质。党员队伍要有较高的思想觉悟，从源头上做好人员筛选，并在实际工作中锻炼党员的能力、素养，以过硬的本领投入农村集体经济发展之中，成为经济发展协调者、促进者。
 

　　(二)找准角色定位改变政府职能

　　乡镇政府在农村集体经济发展之中的定位要避免过多干预，需要给予基层更多引导，从激发活力的角度出发给予其干预和支持，避免出现错位、越位等问题，激发村集体发展的主体性、主动性[5]。第一，合理界定职能营造良好环境。政府要明确以服务于农村居民、服务于农村集体经济为主要的理念，在条件允许情况下结合群众需求分忧解难，强化对于集体经济的指导、支持和引导，通过积极发展、放还自主权等方法，给予政策扶持和思想意识支持，鼓励村集体开办各类企业信息平台，并在各项流程审批方面给予指导和支持，辅助制定符合地区发展的具体策略。未来发展中，持续坚持按照“一年有起色、两年见成效、三年成体系”的总体安排和年度目标设定开展实际工作，明确在加速推进南部优质苹果生产示范区等“一园六区”建设之中的权责，调动市场活力，在26万亩夏粮、82万亩秋粮病虫害防治和田间管理，建成小杂粮加工点5处，创建乡镇小杂粮品牌3个，确保粮食产量稳定在26万吨以上，蔬菜产量达到8.5万吨以上工作目标规划中给予集体经济引导，实现政府引导、市场调动、农民配合，依托于产业兴旺实现增产增收。第二，完善激励机制。要以正确的激励方法来引导村干部找到正确的发展目标，强化两委成员的挂钩，发挥合力作用，建立容错机制在积极探索之中给予支持。全面推进机体产权制度改革，加快股权设置、股份量化等措施，推进农村集体“三资”监管网络平台的运用，以促进集体经济发展为核心制定奖励、激励机制，切实规范村级财务管理。2020年底，全县333个行政村村集体经济收入均达到2万元以上，实现了全方位收入提高。第三，强化基层组织监管。乡镇政府需要在实际工作中转变传统的工作理念和模式，从原本规定产业发展路线转为辅助地方产业发展中的细化指导、基层组织监管，定期开展专项检查，对管理不力造成资产流失的问题严肃处理，并及时解决各类基层困难。在宅基地改革方面，通过发挥监管、联动机制，协同静宁县自然资源局对照已摸清的全县10.2万宗、3.8万亩宅基地基数，参照中央、省、市政策精神，及早制定《静宁县农村宅基地审批管理办法》，规范开展农户宅基地审批，促进了农村宅基地、闲置农房的盘活，以联动机制较快完成了农村宅基地使用权确权登记颁证工作。未来实际工作中，还需要进一步拓展完善“三变”改革，持续挖掘农村集体资源性资产、经营性资产与非经营性资产的潜力，开展多形式股份合作，并积极探索完善股本分红、阶梯式分红为主的方式，实现农户、经营主体、村集体的互惠互赢，多边调动市场活力，以政府为主导，引导农户积极发展，并在农村集体经济发展的过程中给予更多的经济、人才等方面支持。
 

　　(三)健全保障体制落实政策扶持

　　乡镇政府制度制定需要高度贴合基层所需，加大政策方向倾斜，给予更多的制度保障，确保其有充足的资源可分配，并且保障农村集体经济发展有政策层次宏观支持。首先需要强化在宏观政策方面的设计，财税扶持力度合理增大，适当给予倾斜并开设集体经济的绿色通道，提高办事效率，预留发展用地，整治闲置的建设用地，促进总体发展方向方面的倾斜。在保障机制方面，静宁县自2018年以来全县落实了到户产业扶贫资金4.0386亿元，户均25061元、人均6367元，受益贫困户15315户60279人。均以制度发展为导向，统筹全局实际需求给予资金合理分配，扶持贫困户新植果园2.3万亩、养牛1.6万头、种植旱作农业12万亩，全县226个贫困村果品种植面积达到67.8万亩，马铃薯达到30万亩，玉米达到27万亩，牛饲养量达到7.5万头。扩张养殖户规模提高经济效益基础上，全面落实“内防、外控、严查”等非洲猪瘟防控关键措施，力争全年猪出栏量达到27万头以上。
 

　　其次，要统筹整合各类惠农政策，以这一方法综合联动，发挥联动机制，让各类涉农资源得到优化。惠农政策方面，主要着力于实施农业保险增品扩面提标降费，具体开办保险品种14个，涵盖了中央品种6个，省级品种7个，一县一品1个，签单保费为4941万元，截止于2020年已经落实签到保费为5446万元，其中贫困户26329户，占申报参加贫困户的99.3%。同步实施苹果“保险+期货”项目，实现了“所有贫困户、所有种养产业、自然灾害和市场波动风险”三个全覆盖。以惠农为导向实现全方位发展，将所有可能存在风险控制在一定范围内，力求给予产业发展更大支持、农民致富更大帮助。
 

　　最后，要宏观层次给予保障支持，避免重复建设等问题出现。坚持科学养殖，以畜牧医学发展及实际基层需求为导向，加快实施平凉红牛标准化养殖示范基地建设，建成防疫冻配室5处，建设标准化养牛暖棚546座，新建灵芝水流、高义，四河田堡等养牛小区4个，购置青饲料收获机18台，创建原安、灵芝2个示范乡镇和界石铺崔岔等30个示范村，示范带动全县平凉红牛扩群增量、提质增效，全年新增养牛1.5万头，牛存栏量达到10万头、出栏量达到6万头，畜牧业增加值达到4.6亿元，农业增加值达到29亿元，增长5%，农村居民人均可支配收入达到9164元，增长10%。
 

　　(四)规范资源利用发展特色产业

　　农村集体经济的发展不能算糊涂账，需要规范各类资资产管理，保障所有的资产持续保值增值，理清各个乡镇实际情况，明确产权的归属关系以及管理的实际情况。要以规范发展为基础，严格遵守相关管理要求规范管理，对集体收入等方面进行全面审查，过程需要公开透明接受村民监督，强化村民集体意识，注重倾向性引导，保护村民、干部、集体多方面利益。当管理得到优化之后，还需要持续开发特色产业，按照静宁县每一区域特色差异，调动村民积极性，集思广益共同参与其中，获得发展红利。促进资源集约化利用，带动村级收入，促进产业发展，建设各类配套设施，增加集体收入。静宁县按照一乡一特色、一村一风貌”的要求将产业、生态、文化与旅游等要素共同融入了村庄建设中，实现了风格多样、村庄多彩。截止于2019年，已建成省级“清洁村庄”55个、“万村整洁”示范村47个。围绕村容村貌提升开展实际工作全力消除了视觉贫困，已拆除各类乱搭乱建及厂房棚舍7530处，清理村内沟渠183公里、畜禽养殖粪污等农业生产废弃物984吨，整齐堆放秸秆、柴草、农机具等生产生活资料7130处。基础治理联动生态治理，为当地旅游业发展、生态环境改善提供支持。绿水青山就是金山银山，持续加强推进农村生活污水治理、废旧农膜回收利用、畜禽养殖废弃物及秸秆资源化利用等工作。2019年依法拆除危旧房屋、烂墙烂圈、废弃厂房棚舍等3629处，整齐堆放秸秆、柴草、农机具等3334余处。2020年已完成面山绿化14.8万亩、绿色示范通道380公里，清理沟渠151公里、处理畜禽养殖粪污等农业生产废弃物673吨，回收废旧农膜3700多吨，回收率达到75%。坚定不移以改善生态环境、发挥生态特色、持续绿色发展，坚定农村集体经济以特色的生态环境作为基础加快旅游业发展。
 

　　四、结束语
 

　　农村集体经济发展中为了促进经济繁荣，以乡镇政府主导发展过程中静宁县取得了较为满意阶段效果，但不可否认仍持续存在发展的短板，后续仍需通过强化基层组织、找准角色定位改变传统职能来促进集体经济的发展。在这基础上，组织方面落实政策支持，规范资源利用，以便于更好的促进特色产业发展。
 

　　参考文献:

　　[1]秦凤玮. 乡镇政府推动农村集体经济发展问题研究[D].山东农业大学,2022.

　　[2]冯宁宁. 基于农村集体经济发展的乡村治理研究[D].天津商业大学,2022.

　　[3]《新型农村集体经济与基层治理关系研究》课题组,刘莎,李明刚.新型农村集体经济与基层治理机制分析[J].农村经济,2009(09):8-10.

　　[4].广东省农村集体经济组织管理规定[J].农村经营管理,2006(12):9-11.

　　[5]王国祥.试论农村社区集体经济组织的改革和完善[J].农村合作经济经营管理,2000(10):11-13.

作者单位：甘肃省平凉市静宁县余湾乡人民政府
　　来源：《中国集体经济》杂志2023年第32期